筆者在厘清主要國家關鍵礦產界定，制定背景、目的和清單差異的基礎上，談談我國在金屬礦產資源安全保障策略上主要的思路。

　　關鍵礦產、戰略性礦產厘定

　　不管是關鍵礦產，還是戰略性礦產，簡單地說，就是不同國家和地區從安全、戰略、經濟、產業等角度出發，提出的對本國安全與發展至關重要的礦產或材料。

　　關鍵礦產(Critical Mineral Resources)，主要是美國和歐盟等西方發達國家提出的概念。按照美國的《能源法》，將關鍵礦物定義為：1.對美國經濟或國家安全至關重要的礦物、元素、物質或材料；2.其供應鏈容易受到中斷（包括與外國政治風險、需求突然增長、軍事沖突、暴力動亂、反競爭或保護主義行為以及整個供應鏈中的其他風險相關的限制）；3.在產品制造（包括能源技術、國防、貨幣、農業、消費電子和醫療保健相關應用）中發揮基本作用，對美國的經濟或國家安全產生重大影響。在加拿大頒布的關鍵礦產清單中，將“關鍵礦物”定義為：一是對加拿大的經濟安全至關重要；二是加拿大向低碳經濟轉型所必需；三是為其合作伙伴提供可持續的關鍵礦物質來源。

　　2016年，我國發布《全國礦產資源規劃(2016—2020年)》，將石油、天然氣、鐵、銅及晶質石墨等24個礦種（組）列為戰略性礦產，這是我國首次提出戰略性礦產目錄。從《規劃》中的涵義來看，“戰略性礦產”是指對國家的經濟、國防和戰略性新興產業發展至關重要的礦產資源，或者并同時是我國優勢資源可以調控國際市場的礦產，或者并同時是我國資源短缺存在較大安全隱患的礦產。由此可見，我國的戰略性礦產概念與西方提出的關鍵礦產有相同之處，也伴隨著中國的特色。另外，根據礦產資源應用領域的不同，國內一些學者通過研究，又將戰略性礦產細分為戰略性新興礦產（依據《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》）、新能源礦產、新材料稀有礦產等。

　　不同國家和地區

　　制定關鍵礦產清單情況

　　早在2008年，歐盟委員會就啟動了原材料倡議（RMI）。該倡議旨在通過“供應多樣化”“減少各個方面的依賴性”“尋找稀缺原材料的替代品”來保障“非能源原材料用于歐盟工業鏈和社會發展”的目的。RMI首先行動之一，就是在歐盟建立關鍵原材料（Critical Raw Materials）清單。第一份清單于2011年公布，之后每3年更新一次，用以定期評估歐盟原材料的關鍵性。該關鍵礦產清單被認為是對歐盟具有高度經濟重要性和高供應風險的原材料。2011年的第一次評估確定了14種關鍵原材料，在之后的每次評估中關鍵原材料數量都有增加。2020年，關鍵原料已增加至30個，其中，2020年新增加的關鍵原料為鋁土礦、鋰和鈦。該報告指出，對于電動汽車和儲能電池，到2030年，與目前整個歐盟的供應相比，約需要增長18倍的鋰用量和5倍的鈷用量；2050年，需要增長近60倍的鋰用量和15倍的鈷用量。對用于永磁體的稀土的需求，如電動汽車、機器人和風力發電機等，可能會增長10倍的用量。另外，報告指出，這些關鍵原材料對于塑造歐洲的數字化未來同樣至關重要。據研究表明，歐盟為確保全球數據領域提供數據存儲，到2025年對稀土釹的需求可能增長120倍。

　　日本政府于2009年出臺了《稀有金屬保障戰略》，考慮到不同礦種的勘查開發狀況、技術研發進展、工業需求動向等，將鎢等31個礦種作為優先考慮的戰略礦產。目前，日本已有的保障稀有金屬穩定供應的戰略重點包括：保障海外資源、回收利用、開發替代材料、儲備等4個方面，該國以綜合戰略解決稀有金屬資源供求兩方面的問題。

　　美國政府從2018年開始制定關鍵礦產(Critical Mineral Resources)清單，其清單制定主要依據原則，一是全球生產集中在可能無法繼續或不愿繼續向美國供應的國家的商品，二是對外依存度高的礦產，三是對美國經濟十分重要的制造業所需原料。2022年2月22日，美國地質調查局(USGS)公布了新的50種關鍵礦產目錄，與2018年的清單相比，新增了20種關鍵礦產、剔除了5種關鍵礦產。新清單中的大部分新增關鍵礦產是將稀土元素和鉑族元素拆分為單獨的條目，而不是將它們作為“礦物組分”包含的結果。此外，該國2022年的關鍵礦物清單將鎳和鋅添加到清單中，同時去除了氦、鉀、錸、鍶、鈾。與以往不同的是，此次發布的關鍵礦產清單更新了關鍵礦產清單評估方法——通過定量評估、定性評估、單點故障（SPOF）三種途徑確定關鍵礦產清單。定量評估是基于最新發布的“評估美國制造業供應風險方法”，生成初始關鍵礦產（CML）的原始指標，并建立了基于客觀標準的定量閾值，以確定應建議哪些商品列入關鍵礦產（CML）。評估主要內容包括，一是破壞潛力（即生產國的政治穩定性、安全性、基礎設施的充足性、貿易壁壘、法規、稅收等等因素），二是貿易風險（即進口依賴性、表觀消費、對外依存度等等），三是經濟脆弱性（即在本國制造、國民經濟發展過程中有著重要作用的金屬，如新能源汽車等）。定性評估，主要針對缺少必要數據的礦物元素，如稀土礦床（鉺、銪、釓、鈥、镥、鋱、銩、鐿等金屬），就是采用了定性評估方法。單點故障（SPOF）具體而言，就是在其原材料供應鏈上存在單一國內生產商的礦物商品，即被確定為具有單點故障（SPOF）的可能，并自動推薦列入CML，2022年清單中新增的鎳就是通過單點故障（SPOF）自動列入目錄的。

　　2022年3月16日，澳大利亞政府發布了《2022年關鍵礦產戰略》，該報告是在2019年公布的第一份戰略的基礎上制定的。更新后的《戰略》旨在實現穩定的供應、主權能力以及區域就業和增長，使澳大利亞到2030年成為全球關鍵礦產強國。這份報告涵蓋了26種關鍵礦產，其中包括鋰、鎵、鈦、鉻、錳、釩、鈷、鎢、鉍、銻、鎂、鉑族金屬、鈮、鉭、鈹、鋯、稀土、鈧、鍺、銦、鉿、錸、氦、石墨，以及新增的高純氧化鋁和硅。為應對生產、加工和精煉的技術挑戰，以及管理關鍵礦物行業的可持續性，澳大利亞政府采取了如下幾項措施：一是通過政府投資幫助相關項目更早落地實施，以降低項目風險，其中包括建立關鍵礦產基金來幫助與關鍵礦產戰略相一致的項目融資；二是創造有利環境，研發行業標準和認證，以不斷建立競爭優勢，并承諾在3年內投入5000萬澳元用于建立虛擬國家關鍵礦物研發中心；三是加強國際伙伴關系，強化與美國、日本、韓國、英國、印度和歐盟成員等主要國家的關系；四是成立關鍵礦產促進辦公室，以提供國家政策和戰略建議，并促進該行業的發展。

　　我國戰略性礦產提出與制定

　　資源安全始終是國家可持續發展的核心問題。早在2002年，陳毓川院士將戰略性礦產界定為對國家經濟、社會發展、國防安全必不可少，而國內不能保證的礦產資源及可影響國際市場的礦產資源。2016年，我國發布的《全國礦產資源規劃(2016—2020年)》成為礦產資源宏觀調控和監督管理的重要依據，也體現了國家對戰略性礦產資源的高度重視。《規劃》中提出“建立戰略性礦產監測預警機制”；加強監測預警能力建設，建立預警指標、安全臨界值及綜合評價模型，系統開展國內外礦產品供需和資源形勢分析，強化應對國際重大沖突資源安全預警能力；建立戰略性礦產監測預警報告制度，支撐政府決策，引導行業發展，加強政策儲備，建立風險處置預案，增強風險防控能力。

　　我國戰略性礦產的提出，有助于進一步重視戰略性礦產的保護與開發利用，通過加強戰略規劃、戰略性礦產目錄、形勢分析與預警、經濟技術與生態評價、科學技術研究與創新、信息開發利用等方面的制度建設，確保戰略性礦產的安全穩定供應，保障國家經濟安全、國防安全和戰略性新興產業發展需求等。

　　由此可見，關鍵礦產與戰略性礦產是不同國家、不同時期、不同階段給出不同界定的動態概念。但一般來說，影響或制約一個國家安全和經濟發展的緊缺礦種，會被認定為關鍵礦產。

　　提升我國資源安全

　　與保障策略的思考

　　1. 西方國家制定關鍵礦產清單的總體思路和原則

　　從西方國家制定關鍵礦產清單的總體思路和原則看，主要是遵循以下幾個方面：一是將資源安全作為國家安全、經濟安全的重要組成部分，根據國家安全戰略需要和資源領域競爭格局變化，對相關資源的開發利用、科學技術、戰略儲備做出統一規劃；二是關鍵礦產清單的制定是建立在系統分析、科學評估基礎之上的，綜合考慮到外部環境變化、本國發展戰略定位、新興產業應用潛力、產品可替代性等因素，甄選出關鍵礦產，為其本國戰略調整、礦產資源領域的國際協調提供決策支撐；三是依托科技創新引導需求，通過研發新技術、新產品減少對稀缺礦產品的實際消耗，緩解關鍵原材料供給的長期壓力；四是注重運用全球礦產資源治理體系和相關標準的制定，設置準入門檻，為其本國資源供給營造有利的外部環境；五是強化同盟和資源所在國的戰略合作關系，拓展資源供給渠道。

　　2.全球關鍵礦產開發與供給新趨勢、新苗頭

　　一是產業鏈條本土化。近一段時期以來，隨著資源價格的上漲，資源民族主義情緒在全球范圍抬升。一些資源所在國，如智利、剛果、秘魯、印尼等國家資源開發政策正逐步轉向。從目前情況看，這種情緒在全球礦業市場最重要的兩種表現形式就是增加各類稅收政策及產業鏈本土化。而產業鏈本土化將是疫情后全球礦業投資的大趨勢，在鎳和鋰資源開發方面顯得尤為突出。

　　二是資源安全與能源安全并列成為國家安全的重要組成部分。去年11月18日召開的中央政治局會議強調，“要增強產業韌性和抗沖擊能力，筑牢防范系統性金融風險安全底線，確保糧食安全、能源礦產安全、重要基礎設施安全，加強海外利益安全保護。”這是首次把礦產安全和能源安全并列提出，意味著礦產安全上升到了國家戰略層面。這一變化背后的原因，是全球范圍內向清潔能源轉型引發的戰略性礦產供需矛盾凸顯。

　　三是全球各類資本對關鍵礦產，尤其是新能源金屬的礦產資源追逐愈演愈烈。有關統計數據顯示，2021年，主要新能源礦產（鋰、鈷、鎳）項目并購數量為321宗，同比增長154.76%；交易額為67.4億美元，同比增長896.50%。全球鋰礦并購項目數量為168宗，同比增長290.70%；交易額為46.8億美元，同比增長1581.26%。全球鈷礦項目并購數量為15宗，同比增長87.50%；交易額為2.4億美元，同比增長423.69%。鎳礦項目并購數量為138宗，同比增長84.00%；交易額為18.2億美元，同比增長416.71%。

　　3.提升我國資源安全與保障策略思路

　　從全球范圍看，各國對戰略性新興產業發展的支持力度空前加大，對關鍵礦產的控制重視程度和相關行動也空前一致。在礦業市場陣營化、集團化、本土化、區域化被進一步強化的背景下，我國在資源安全保障策略方面應注重以下幾個方面：

　　一是必須高度重視增強自主可控能力。從頂層設計發力，全力保障資源供應和產業鏈安全。將戰略性礦產納入中央及地方財政公益性、基礎性調查規劃中，有針對性地加大銅、鎳、鋰、鎢、錫、銻等礦種的勘查投入，增強自主可控能力。

　　二是實施資源多樣化進口，降低供應風險。當前，我國大宗金屬原料進口來源過于單一，2021年我國的鋁土礦進口約有51%來自幾內亞，銅精礦進口60%來自智利和秘魯，80%的鎳和鈷資源分別來自印尼（鎳）、菲律賓（鎳）和剛果（鈷）。因此，建議充分利用我國部分戰略性礦產的產業鏈條和技術優勢，深度參與資源所在國的合作，延伸當地產業鏈條。同時，積極與我國周邊國家開展實質性地質調查合作，通過科學謀劃雙邊礦業領域合作藍圖，建立長效合作機制，構筑互利共贏的產業鏈、供應鏈利益共同體。另外，要加快研究再生錫原料、再生鎢原料、再生鈷原料等進口原料標準制定工作，打通優質再生原料的進口堵點，實現多樣化進口各類資源。

　　三是加強國內資源循環利用，提高再生利用水平。相較于大宗有色金屬原料而言，我國在鎳、鈷、鋰、鎢、錫等二次資源利用水平與國外相比仍存在差距。因此，未來在保證生態環境的前提下，需要通過政策引導提高電子廢料分解和再生回收水平。

　　四是適度擴大儲備規模和儲備種類，統籌謀劃國家儲備體系建設。探索建立政府和骨干企業統籌兼顧戰略儲備和商業儲備相結合的儲備體系，進一步保障全產業鏈的供應鏈安全。建立戰略礦產清單制度，并根據外部環境變化，在深入分析戰略性金屬主要終端應用、產品用途、可替代性、高端領域需求量以及前瞻應用領域基礎上，定期更新清單。研究礦產地儲備機制，尤其是推進鎢、鉬等戰略優勢礦種的礦產地儲備。

　　五是突出資源外交，建立投資保護機制。海外投資通常面臨諸多不確定因素，風險較大。要從國家戰略層面出發，把“走出去”參與全球礦產資源開發作為政治、經濟外交活動重要任務目標加以考慮。在外交活動中，盡量爭取以政府名義與資本引進國簽訂投資保護協議，在雙邊、多邊自貿協定中突出投資保護條款，以保護我國企業的合法權益，獲得與對方國家的同等待遇，防止經濟摩擦危機和投資風險。

　　六是加大戰略性金屬產業關鍵技術的研發應用，全面強化科技創新引領。要重視應用研究對基礎研究的帶動作用，強化國家戰略科技力量，堅持以國家戰略需求引領帶動創新體系轉型升級，在充分結合我國產業鏈和市場優勢的前提下，通過研發新技術、新產品，引導下游產業發展，降低短缺資源的供應壓力，強化優勢資源市場引領。