“雙碳”背景下，以光伏、風電等清潔能源和新能源汽車產業的發展為銅產業帶來新的增量需求。預計2035年前，我國銅資源消費仍將保持增長態勢，2035—2050年需求將持續維持高位。但是，在國內資源基礎薄弱和供應能力受限的情況下，銅資源供應將主要還是依靠國外。全球銅礦資源開發主要集中在智利、秘魯、墨西哥等發展中國家，由于這些國家資源民族主義盛行，在全球資源問題政治化、資源民族主義全球化、礦產品價格金融化等因素影響下，我國銅資源保供形勢更為嚴峻。
銅資源供應“大頭在外”
銅精礦產量供應跟不上冶煉生產增長的步伐。我國銅礦資源較為貧乏，占全球總量約為3%左右，3/4以上的資源主要分布在中西部地區，其中，西藏、新疆合計占全國40%以上。由于資源稟賦條件較差，加上大多數資源開發在地理位置上不占優勢，并疊加其他各種復雜因素綜合影響，2016年以來我國銅精礦產量處于波動狀態。2021年，即便受價格高位運行驅動，銅精礦產量也僅有185.5萬噸，與2016年水平相當。同時，全國精煉銅產量實現了增長，2021年產量為1048.8萬噸，較上年增長4.7%。目前，國內銅精礦僅能滿足精煉產量需求的17.7%，導致2021年凈進口銅礦砂（實物量）2340.39萬噸，較上年增長7.4%；進口銅廢碎料169.3萬噸，較上年增長79.6%。
精煉銅產量增長跟不上消費增長的步伐。20世紀90年代中期以后，隨著國民經濟發展加快和消費政策放開，我國銅消費開始迅速增長。據《世界金屬統計》數據，2021年，我國銅消費1388.5萬噸，占全球55.4%。需要注意的是，我國銅工業上游的資源采掘業不能滿足中游冶煉發展的需要，且冶煉產品不能滿足下游對精煉銅的消費需要。2021年，全國除進口銅精礦和銅廢碎料外，進口未鍛軋銅496.6萬噸，較上年增長6.3%。
“雙碳”目標下，銅資源供應依靠海外的形勢更為突出。隨著碳中和時代到來，新的銅資源需求空間將被打開。據預測，2025年、2030年及2035年，我國銅需求量將分別達1520萬噸、1630萬噸和1535萬噸，其中，新能源領域對銅的需求增幅將分別達到100萬噸、160萬噸、150萬噸，總需求峰值將可能出現在2030年—2035年。但是，我國銅資源供應體系較為薄弱，銅精礦供應占精煉銅產量的比例已從2000年的43%下降至2021年的18%左右，缺口逐漸加大。同時，我國廢銅回收利用率低，目前廢銅的回收產量占銅消費量的比例基本維持在15%~20%，難以對原生礦形成有效替代。從目前情況看，未來銅精礦和精煉銅等初級原材料進口還將繼續上升。
急需實施國家專項政策支持國內保供能力建設。未來，我國銅資源供應能力的提升空間主要在西部地區，保供能力突破需要專項政策支持。一是要強化基礎地質調查和勘查，優選可供出讓的勘查區塊，并每年安排一定數額的資金專門用于國內找礦，夯實國內增儲的資源基礎。二是要推動勘查開采關鍵理論與技術創新，重點解決深部勘查開采和高海拔地區資源開發的適用技術，通過培育資源安全保障的國家戰略科技力量，支撐西藏等高海拔和生態敏感脆弱區的銅礦資源得到充分開發，力爭國內銅精礦生產能力突破200萬噸/年。三是建立廢銅回收政策支持體系。我國2020年前后的耗銅產品，將在2035年左右進入報廢期，并有望產生約400萬噸/年的銅替代原料，需要國家對廢銅廢料回收加強稅收、財政等方面的政策支持，鼓勵通過廢銅二次回收利用來緩解對原生礦產的供應壓力。
海外資源安全供應存在風險
全球形成了以智利、秘魯等為主導的全球采礦和以中國為主導的集中冶煉生產格局。雖然全球礦山銅產量總體保持增長態勢，但隨著勘查投入的增加與技術創新應用，全球不斷地有新的銅礦資源被發現，使得全球銅礦資源“越采越多”。據美國地調局統計，2021年底，全球銅資源儲量8.8億噸（金屬），較上年增長1.1%，較2011年增長27.5%。全球銅礦資源主要分布于智利、澳大利亞、秘魯、俄羅斯、墨西哥等國家。2021年，智利和秘魯的銅資源儲量約占全球總量的1/3。一般來說，資源大國都是資源開發生產大國。據《世界金屬統計》統計，2021年，全球礦山銅產量2134.7萬噸，較上年增長3.5%，其中智利、秘魯產量分別為562.5萬噸、229.9萬噸，占全球總量的26.4%、10.8%。隨著我國產量的增加，2021年亞洲產量達465.3萬噸，約占全球21.8%。從未來趨勢看，非洲隨著新建、擴建產能陸續釋放，產量有望保持增長態勢，但是改變不了美洲作為全球最大銅精礦生產基地的格局地位。
精煉銅是銅精礦或廢銅二次回收冶煉的核心產品。在以我國為主的增產帶動下，全球精煉銅產量表現為穩中趨增。2021年，全球精煉銅產量2458.9萬噸，較上年增長3.2%，其中，我國精煉銅產量1048.8萬噸，較上年增長4.7%，占全球總量的42.7%，是全球銅精礦消費增長的主要貢獻國。由于我國精煉產能仍處于擴張期，精煉銅產量仍將會保持在較高水準，在全球的占比有望繼續增加。
智利和秘魯等國家資源民族主義抬頭成為海外資源安全供應的主要風險。智利和秘魯在我國銅資源進口中占有重要地位。2021年，我國自智利進口銅精礦888萬噸，占37.9%；自秘魯進口銅精礦554萬噸，占23.7%。此外，智利和秘魯是我國精煉銅的主要進口來源國，2021年合計約占我國精煉銅進口總量的25%。但是，2020年疫情發生以來，隨著礦產品價格的快速上漲，以智利、秘魯、墨西哥等為主的銅資源大國高舉資源民族主義大旗，例如，2021年4月智利下議院能礦委員會批準了一項包括對銅在內的金屬產量超過某種水平的礦企征收新稅的權利金修正案；2022年，該國增加了采礦業稅收或特許權使用費，并推進資源國有化。秘魯在2022年重新談判現有采礦合同，同時也增加采礦業稅收或特許權使用費。另外，贊比亞也在推進資源國有化，剛果（金）禁止銅精礦出口。截至2019年，我國海外銅權益資源儲量雖然超過1.4億噸，但是這些資源大國資源民族主義興起，不僅影響了自身的銅礦產量，還抬升了中資企業的經營成本。由于東道國推行資源國有化，更危及了我國權益資源資產的穩健運營。
圍繞拉美地區以及周邊和非洲國家加強資源勘查開發合作。從我國在全球銅資源供需格局中的地位及面臨的供應風險看，急需維護全球生產供應穩定的局面。一是分區域開展礦業國際合作。由于智利、秘魯等國家資源稟賦具有先天優勢，可作為境外供應的核心區；蒙古、哈薩克斯坦、老撾等周邊國家資源較為豐富，對外出口的可供性較強，可作為境外供應的拓展區；贊比亞、剛果（金）等國近10年來礦山銅產能增長顯著，未來有望進一步提升對全球銅礦資源的供給能力，可作為境外供應的發展區。其中，非洲的資源戰略地位更為重要，需要重點通過金融政策支持，加快礦業國際合作，確保海外權益資源“采的出，運的回”。二是建立各國資源民族主義監測預警系統，并在國家之間加強宏觀層面的直接對話和溝通，主動適應資源東道國產業鏈本土化要求，保障中資企業海外投資的合法權益。
亟待豐富政策工具 維護資源市場穩定
利用海外資源面臨系列不確定性的經濟風險。從2013開始，伴隨我國礦業公司進行海外投資，老牌銅資源公司市場占有率逐年下降，但是智利國家銅業、嘉能可、必和必拓、自由港麥克莫蘭等4家公司年產量均超過100萬噸。國際礦業巨頭不僅壟斷產量，且依托背后國家金融資本優勢并借助現貨和金融市場牢牢控制全球金屬礦產品的交易規則與定價權。2020年第四季度以來，全球主要礦產品價格出現一波快速上漲的行情，初步測算金融因素影響占到50%以上，LME市場銅價更是在2022年4月5日超過了1萬美元/噸。我國非高純度精煉銅存在10%的出口關稅，國內精煉銅因關稅問題不能及時投放國際市場平抑價格，使得2022年1—5月銅精礦噸礦進口成本增長13.9%。可以預見，未來一個時期，在銅資源供應“大頭在外”格局下，我國經濟發展將會面臨更為高昂的資源經濟成本。
豐富平抑資源價格政策工具來應對市場風險。鑒于影響資源價格因素的復雜性，急需豐富平抑資源價格的政策工具，維護全球資源市場穩定。一是積極加入、對接現有的戰略性礦產全球治理機制，如礦業、礦產和可持續發展政府間論壇（IGF）、采掘業透明度倡議（EITI）等，在制訂全球治理規則、創新治理工具上發揮更大的作用。適時發起礦產領域的新主張、新議題、新倡議，為我國參與并引領全球礦產資源治理創造有利條件。二是加強與倫敦金屬交易所（LME）合作，推進上海期貨交易所將包括銅在內的大宗商品期貨交易國際化，擴大交易群體，增強期貨市場的價格發現和保值避險功能。推進資源行業與金融行業結合，積極擴大礦產品貿易人民幣結算范圍，增強我國在全球礦產貿易中議價定價的話語權。三是適時支持精煉銅出口打壓國際市場價格，當國際市場銅價上漲到一定高位時，果斷取消精煉銅10%的出口關稅，使得國內精煉銅能及時出口平抑市場價格，實現以較少的精煉銅出口換取更多的價格相對平穩的銅精礦和精煉銅進口。此外，當國際銅價下跌時，加大精煉銅進口作為戰略物資儲備，以增強平抑市場波動和應對市場風險的處置能力。