2016年12月，國務院印發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，提出“以各類自然資源調查評價和統計監測為基礎，推進全民所有自然資源資產清查核算，研究完善相關指標體系、標準規范和技術規程”，是國家層面首次要求開展全民所有自然資源資產清查工作。2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》進一步明確，“研究建立自然資源資產核算評價制度”。為切實履行“兩統一”職責，進一步加強全民所有自然資源資產管理，建立全民所有自然資源資產清查制度與技術規范體系，自然資源部辦公廳分別于2019年和2021年啟動兩批全民所有自然資源資產清查試點，以期形成可復制、可推廣的資產清查工作模式，為在全國全面推開資產清查工作提供方法路徑。
我國《憲法》和《礦產資源法》明確規定，凡我國領域及管轄區域的各種礦產資源均屬國家所有，因此礦產資源資產全部為全民所有，應全部納入資產清查范圍。礦產資源的隱蔽性、耗竭性、不確定性和共伴生特性決定了礦產資源資產的清查內容和清查方法與其他自然資源資產存在差別。探索建立礦產資源資產清查制度是國家行使所有者職責、加強資產管理的重要措施，是貫徹落實中央決策和部署的必然要求。筆者在內蒙古自治區2020年省級試點和2021年國家級試點工作中，對內蒙古自治區已查明的煤炭、銅、金、鉛、鋅、銀、鎢、鐵、鈮、地熱、礦泉水和建筑用砂石土類等四十余種礦產資源資產進行清查核算，并對內蒙古自治區礦產資源儲量管理和礦業權管理實際情況進行分析，從礦產資源資產清查組織方式、清查范圍界定、清查技術方法、資產報告編制、資產管理系統平臺構建等方面探索建立資產清查制度基本框架，以期豐富礦產資源資產清查工作的理論基礎，并為全國礦產資源資產清查制度建設提供工作建議。
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資產清查制度研究內容和方向
全民所有自然資源資產清查是自然資源部為加強全民所有自然資源資產管理開展的一項基礎性工作，是推動自然資源資產產權制度改革的重要抓手，匯集了現已開展的各類自然資源調查(清查)形成的資源權屬、數量、質量、用途和分布等實物數據，通過調查統一基準時點的價格、使用權、收益等構建統一價格內涵的資產清查價格體系，估算資產經濟價值。國家通過先行開展全民所有自然資源資產清查試點，明確資產清查工作的目的、內容、方法、對象、組織方式和清查數據報送形式等相關要求，形成包括報表體系和軟件系統在內的資產清查技術標準體系，建立健全全民所有自然資源資產清查制度。
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礦產資源與資產的概念辨析
礦產資源是賦存于地殼內部或地殼表面的、由地質作用形成的呈固態、液態或氣態的具有現實經濟意義和潛在經濟意義的天然富集物。礦產資源資產不等同于礦產資源，部分學者和機構從多個角度對二者的內涵和特征進行了分析解釋，大多數都強調礦產資源資產具有稀缺性、效用性，同時又具有明確產權，資源是天然存在的、實物形態的資產，資產是具有使用價值而且能夠帶來效益的有形財產或無形財產，是價值化的資源。從內涵上看，資源概念包含了資產，礦產資源轉變為礦產資源資產需滿足兩個條件：一是在一定技術條件下可以被探明、開發、利用，二是能夠帶來經濟效益，可以轉化為貨幣。由此說來，具有探明儲量的礦產資源即為礦產資源資產，其中，“探明儲量”是指經過一定的地質勘探工作而了解、掌握的礦產資源儲量，區別于未經任何調查或僅依據一般地質條件預測的、質量和數量以及賦存狀態、開發利用條件均不明的礦產資源。按照《油氣礦產資源儲量分類》(GB/T 19492—2020)和《固體礦產資源儲量分類》(GB/T 17766—2020)，屬于礦產資源資產“探明儲量”的有：油氣礦產的控制技術可采資源量和探明技術可采資源量，固體礦產的探明資源量、控制資源量和推斷資源量。
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本解釋了自然資源資產的概念，礦產資源資產據此可定義為具有稀缺性、有用性及產權明確的礦產資源，其中，稀缺性決定了礦產資源的有償使用，有用性是指能夠帶來經濟效益和社會效益，礦產資源的所有權屬于國家，國家享有對礦產資源的占有、使用、收益、處分的權利。
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資產清查關鍵問題探討
當前全國各省(區、市)通過國家級第二批試點已獲取了礦產資源資產清查相關經驗，資產清查制度初見雛形，在一定程度上推進了全國范圍內的資產清查工作，但清查工作如何組織、清查范圍如何劃定、資產數量如何統計、資產價值如何估算等資產清查具體細節有待明確，礦業權如何劃分有償處置情況等資產管理方式有待統一。在此背景下，筆者總結內蒙古自治區試點實踐經驗，對相關問題進行梳理、分析，從礦產資源管理實際出發，提出了建立健全礦產資源資產清查制度的對策建議。
3.1 組織方式
資產清查試點期間，各省(區、市)工作組織方式存在差異：部分省(區、市)考慮基層自然資源主管部門技術力量不足，由省自然資源廳承擔試點工作；部分省(區、市)按照礦業權出讓、登記權限，試點工作由各級自然資源主管部門分工負責。內蒙古自治區在兩次試點期間，采用不同的組織方式，即2020年省級試點由省自然資源廳組織實施，2021年國家級試點由省級和地市級自然資源主管部門按管理權限分工負責。
在基礎數據管理方面，油氣礦產和放射性礦產由自然資源部負責統計管理，其他礦產資源儲量數據和礦業權市場出讓數據由各級自然資源主管部門共同掌握，因此除自然資源部統計管理的礦產以外，其他礦產資源資產清查工作由任一級自然資源主管部門負責均具有可操作性；在清查數據成果應用方面，現階段主要為滿足國有資產報告制度和資產平衡表編制制度建設需要，由于各級政府均須履行資產管理的考核監管職責，國有資產報告和資產平衡表編制內容應包括本行政轄區范圍內的所有礦產資源資產，因此礦產資源資產清查工作不宜按照礦業權出讓、登記權限由各級自然資源主管部門分工負責。
建議礦產資源資產清查工作組織與儲量管理制度、數據成果應用相結合，油氣礦產和放射性礦產等自然資源部直接統計管理的由國家清查，其他礦產資源資產清查以縣級自然資源主管部門具體實施，地市級、省級、國家逐級審核、匯總的方式開展。
3.2 清查對象的范圍
礦產資源實行以年度為周期進行更新的儲量統計制度，建立了礦產資源儲量數據庫，油氣礦產和其他礦產分類管理。儲量數據庫中，對固體礦產儲量登記對象的儲量、資源量等數量指標，礦石類型、礦石品級、主要組分指標、礦床地質條件、可采性、可選性、經濟可行性、可利用情況等質量指標，利用狀態、勘查類型、勘查程度、儲量規模等結構指標，礦區范圍、儲量估算范圍、埋深和標高等空間指標進行規范化統計管理，其中，對列入《全國礦產資源儲量統計表》的礦區即“上表礦區”統計內容相對全面。資產清查國家級試點期間，固體礦產的清查對象為列入《全國礦產資源儲量統計表》的礦區，地熱、礦泉水資源由于儲量管理制度尚不完善，暫以儲量數據庫和開發利用數據庫為數據基礎。
建議從切實履行所有者職責角度出發，資產清查工作全面覆蓋礦產資源資產，即所有探明儲量的礦產資源，綜合考慮未列入《全國礦產資源儲量統計表》礦區的儲量管理實際，以“上表礦區”和清查基準時點的在期采礦權為清查數據基礎，為國有資產報告、資產平衡表編制提供翔實可靠的數據支撐。
3.3 固體礦產資源資產清查單元
國家級試點初期，固體礦產以礦區為清查單元，各類清查數據報表也按礦區進行填報。若以礦區為清查單元，一是需對基礎數據進行整合操作，更易受人為主觀因素影響使數據結果偏離實際，因此要明確細致的整合規則；二是不符合礦產資源管理實際，首先礦產資源儲量數據庫按礦區內的查明、占用、停辦、壓覆進行信息登記，其次與采礦權信息相關聯的不是儲量數據庫中的礦區，而是礦區中的占用登記或停辦登記對象。
固體礦產以礦區為清查單元，這是與礦產資源國情調查統一的，建議固體礦產的清查對象進一步細化，即各類清查基礎數據表、空間數據以礦區內的查明、占用、停辦、壓覆登記對象為具體清查對象，與礦產資源國情調查、儲量數據庫管理、礦業權管理實際情況相一致。
3.4 地熱、礦泉水資源資產數量指標統計方式
地熱、礦泉水資源為流體礦產，在做好勘查評價、開發、年檢和保護等監督管理工作的前提下，可以實現可持續開發利用，其數量指標為資源動用量，試點期間要求以“生產規模”和“出讓年限”進行統計計算。存在的問題有兩個方面，一是未編制開發利用方案的未利用礦區，無“生產規模”數據；二是直接采用采礦許可證證載“出讓年限”得到的資源動用量與資產清查內涵不一致，清查基準時點之前動用的資源量不應納入資產清查數量指標范圍之內。
建議將“生產規模”變更為“年資源動用量”，已取得采礦許可證的被礦山占用的資源，按證載生產規模計；未取得采礦許可證的未利用礦區，按經專家評審的相關勘查報告中年允許開采量計。將“出讓年限”變更為“剩余出讓年限”，即使用權人在清查基準時點實際還擁有的勘查或開采等用益物權期限，在期采礦權占用資源，按清查基準時點的剩余有效期限計；非在期采礦權占用資源，按照礦山企業生產建設規模與資源儲量規模相適應的原則，根據《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院令第241號)，按各類型礦山建設規模采礦許可證的最長有效期計，即大型為30年，中型為20年，小型為10年。
3.5 礦業權調查范圍
試點期間各省(區、市)開展礦業權市場出讓情況調查工作的范圍不統一，大部分省(區、市)調查了探礦權、采礦權數據庫中的全部礦業權，部分省(區、市)如內蒙古自治區則僅調查了清查基準時點的在期礦業權。筆者認為，此項工作的目的在于調查礦產資源資產的使用權屬、資產的有償處置情況等，清查基準時點過期的礦業權，其占用的礦產資源資產使用權已回歸所有者即國家，而未提交資源儲量評審的探礦權，探礦權范圍內未探明儲量，清查對象不存在。
從礦產資源資產管理及礦業權調查工作的目的出發，建議明確礦業權調查的范圍為查明固體礦產資源儲量估算范圍和地熱、礦泉水資源礦區范圍內的在期探礦權和采礦權。
3.6 礦業權有償處置界定
礦產資源的有償使用制度保障了礦產資源資產國家所有權在經濟價值上的實現。礦業權有償處置情況調查是礦產資源資產清查工作的重要內容，是切實加強資產管理、維護國家所有者權益的重要措施。礦業權有償處置情況復雜，不同歷史時期，在國家發布相關政策文件的同時，各省(區、市)也相繼發布相關管理辦法對有關規定進行細化明確，然而自然資源主管部門尚未建立礦業權的有償處置情況臺賬，也未明確礦業權有償處置劃分原則，不利于礦產資源資產的統一管理。2017年我國實行礦產資源權益金制度改革，按照《財政部、國土資源部關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》(財綜〔2017〕35號)(以下簡稱“《辦法》”)相關規定，以及內蒙古自治區礦業權出讓收益(價款)征收管理相關政策，礦業權的有償處置情況建議劃分為已有償處置、部分有償處置、未有償處置和不涉及有償處置四種類型。
3.6.1 已有償處置礦業權
已有償處置礦業權包括以下情形：①已繳清礦業權出讓收益(價款)的；②按規定正在分期繳納礦業權出讓收益(價款)的；③經財政部門和自然資源主管部門批準，已將探礦權、采礦權價款部分或全部轉增國家資本金(國家基金)，或以折股形式繳納的。
3.6.2 部分有償處置礦業權
部分有償處置礦業權包括以下情形：①《辦法》實施前，申請在先方式取得探礦權，尚未轉為采礦權的或已轉為采礦權但未完成有償處置的；②《辦法》實施后，以協議方式出讓探礦權尚未轉為采礦權的；③已繳清價款的探礦權，如勘查區范圍內增列礦種，應在采礦權新立時，比照協議出讓方式，在采礦權階段征收新增礦種采礦權出讓收益的；④已繳清價款的采礦權，如礦區范圍內新增資源儲量和新增開采礦種，應比照協議出讓方式征收新增資源儲量、新增開采礦種的采礦權出讓收益的；⑤因提高勘查程度、經相關部門批準變更開采方式或重新核定生產規模等情況，增加資源儲量及增加開采資源儲量，應比照協議出讓方式征收采礦權出讓收益的；⑥地熱、礦泉水資源在礦業權許可證有效期內未完全有償處置的；⑦根據國家和本地區相關規定，其他應征收礦業權出讓收益的。
關于第六條礦業權許可證有效期內未完全有償處置的情形，是基于地熱、礦泉水等流體礦產具有資源可持續性和涌出量不穩定特點，礦業權出讓收益評估時，一是無法按實際服務年限估算“計算服務年限”，二是再次評估時需根據當時實際涌出量重新核定生產規模，因此該類礦業權的有償處置情況界定需同時考慮礦業權有效期和生產能力兩方面的因素。按照保障國家所有者權益、與清查數量指標統計方式相統一的原則，地熱、礦泉水等流體礦產建議以探礦許可證或采礦許可證有效期內允許動用資源量是否完全有償處置確定有償處置情況，其未有償處置資源儲量按未有償處置期內的證載生產規模進行統計，若未取得采礦許可證，則按年最大允許開采量計。
3.6.3 未有償處置礦業權
未有償處置礦業權是指無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權，應繳納價款或礦業權出讓收益但尚未繳納的情形。
3.6.4 不涉及有償處置的礦業權
不涉及有償處置的礦業權是指按照國家和本地區相關規定，不需要進行有償處置的，如政府出資探礦權。
3.7 資產清查價格體系
資產清查價格是為滿足自然資源資產管理工作需求，在國家級二批試點期間提出的新概念，是按照統一價格內涵，建立的與“國土變更調查”時點相銜接的、用于估算各類全民所有自然資源資產價值量的價格標準，主要應用于全民所有自然資源資產清查、資產平衡表編制、資產動態監測監管、評價考核等方面。全民所有自然資源資產價值量估算在宏觀和中觀層面開展，資產清查價格是區域性價格，因此資產清查價格體系是在國家級資產清查價格基礎上進行細化調整，形成地區調整系數。
礦產資源資產清查價格體系如何構建才能與礦產資源資產的特性相適宜，這就需要從影響礦產資源資產經濟價值的角度進行考量，包括礦產資源稟賦、采選難易程度、礦山建設外部條件和市場供需等多方面因素。礦產資源資產清查價格體系的建設模型，可考慮以下因素：一是按照品級品位或用途細化分類價格，二是考慮影響資產經濟價值的區位因子明確地區調整因子計算方法、評判賦值標準，三是明確伴生礦產調整系數。在國家層面制定相關規范，形成統一標準條件下的礦產資源資產清查價格體系，得到的礦產資源資產經濟價值估算結果，才能在不同地區之間橫向比較，在不同層級之間縱向匯總。
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礦產資源資產管理體系建設建議
建立健全礦產資源資產清查制度是摸清資產家底的手段，對資產進行有效管護是統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，落實所有者權益，實現資產保值增值的途徑。筆者總結資產清查試點經驗，從資產數據報表、資產“一張圖”、資產管理報告內容、資產管理系統平臺建設四個方面，探索提出礦產資源資產管理體系建設相關建議。
4.1 資產清查報表體系
礦產資源資產清查報表體系包括按年度動態更新的三類數據報表：一是涵蓋礦產資源資產實物屬性、價值屬性和管理情況的清查數據臺賬；二是滿足資產平衡表編制、國有資產報告等資產管理需求的數據匯總表；三是用于估算價值量的資產清查價格標準表。
1) 清查數據臺賬即清查基礎表，與礦產資源儲量數據、探礦權和采礦權數據相銜接，形成最小清查單元的資產清查數據明細，主要包括礦產資源資產數量、質量、用途和分布的實物屬性，清查價格、調整系數、經濟價值估算值等價值屬性，以及礦業權市場出讓、出讓收益繳納、有償處置情況等。
2) 數據匯總表主要為資產管理報告服務，以礦種為單元形成各類礦產資源資產實物量、價值量匯總，資產利用情況匯總，資產變化情況匯總，中央直接行使和省級、地市級政府代理行使所有權資產情況匯總，礦業權設置情況、有償處置情況、未有償處置資源儲量匯總。
3) 清查價格標準表，用于估算礦產資源資產經濟價值，包括以品級品位或用途為分類標準的單位可采儲量礦產資源資產的清查價格，伴生礦產調整系數，地區調整系數。
4.2 自然資源資產“一張圖”
全國自然資源資產“一張圖”，覆蓋全民所有土地、森林、草原、濕地、海洋、水等7類自然資源資產。礦產資源資產由于其隱蔽性特點，與其他資源門類的表達方式存在差異。首先，固體礦產資源資產具有“礦區范圍”“資源儲量估算范圍”兩類空間數據，流體礦產資源資產具有“井(孔)位置”“資源儲量估算范圍”兩類數據；其次，礦產資源資產還具有垂向分布的特點，固體礦產以標高、埋深表征，流體礦產以開采深度表征；此外，礦業權作為用益物權，探礦權僅有勘查礦產資源的權利，采礦權才具有開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。
由于礦產資源資產要與其他資源資產表現形式相銜接，形成宏觀、中觀尺度下的全國“一張圖”，目前暫時不對礦產資源資產的垂向分布進行空間表達。究竟該如何表達礦產資源資產的分布范圍，這就需要了解各類空間數據的內涵。對于固體礦產資源，“礦區范圍”是納入礦產資源儲量登記數據庫時提交資源儲量評審備案的礦業權范圍，“資源儲量估算范圍”是在不同的勘查工作階段，根據成礦地質條件、經論證的礦床最低工業指標、開采、選冶加工技術經濟條件，所圈定的在現有技術經濟條件下具有工業開采價值的礦體范圍；對于地熱、礦泉水等流體礦產，在做好勘查、開發、年檢和保護的前提下才具有可持續性的特點，因此以“井(孔)位置”為中心，通過可行性勘查、涌水量監測等手段圈定了“資源儲量估算范圍”。
在自然資源資產“一張圖”上，應以“資源儲量估算范圍”體現礦產資源資產的分布范圍。為實現與基礎清查數據的銜接，固體礦產空間圖形建議掛接礦區編號、儲量登記分類編號、礦區名稱、礦山編號、礦山或建設項目名稱、所在行政區、行權主體等屬性信息，地熱、礦泉水資源空間圖形建議掛接礦區編號、礦區名稱、礦產名稱、所在行政區、行權主體等屬性信息，而礦業權則掛接許可證編號、礦業權名稱、申請人、礦業權類型、勘查或開采主礦種、行權主體、有效期起、有效期止、有償處置情況等屬性信息。
4.3 資產管理報告
資產清查試點期間以建立健全全民所有自然資源資產清查制度為目標，以工作組織、工作原則、開展情況、技術流程、技術方法、清查實施、成果分析、試點總結和建議為重點編制工作報告和技術報告。
待全國全面推開資產清查工作，建議側重于全民所有自然資源資產管理，實施年度動態監測監管，制定年報編制制度，形成《全民所有自然資源資產管理通報》，其中礦產資源資產部分主要內容涵蓋截至清查基準時點行政轄區范圍內資產的實物量和價值量存量、變化情況和變化原因，資產利用情況和出讓情況，礦業權的設置和有償處置情況，中央直接行使所有權和省級、地市級政府代理行使所有權的礦產資源資產情況，對本行政轄區重要的優勢礦產資源資產情況進行重點說明，附表中列示本級和下一級行政區的礦產資源資產情況。
4.4 資產管理系統平臺
資產清查工作匯集了大量全民所有自然資源資產報表和圖形數據，為實現數據的規范化管理，更好地為全民所有自然資源資產管理工作服務，部分省(區、市)已開展資產清查相關軟件系統的研發，但是為做好我國自然資源資產統計管理工作，需構建全國統一的全民所有自然資源資產數據庫管理系統，在時間上按年度動態監測監管，在空間上覆蓋國家、省、地市、縣四個管理層級。
礦產資源資產模塊要建立與礦產資源儲量數據庫、礦產資源開發利用直報系統、礦業權統一配號系統的數據關聯；具備數據校驗功能，提供必要的合法性檢查、邏輯檢查；具備空間圖形的展現、放大、縮小、移動等操作；集成國家資產清查數據核查和質檢工具軟件功能；具備空間數據與清查基礎數據表的關聯；具備數據的填報、匯總、上報功能；實現數據的再編輯和按行政區、礦種、行權主體輸出mdb格式數據報表等。
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結 語
礦產資源是保障國家安全和支撐經濟社會發展最為基礎的物質源泉，國家從礦產資源資產所有者角度，以資產保值增值為目標，實施資產清查試點，探索建立健全礦產資源資產清查制度，以期實現礦產資源資產的高效管理，維護所有者權益。筆者總結資產清查試點實踐經驗，對存在爭議的關鍵問題進行分析研究，結合礦產資源管理實際和資產清查數據服務需求，在清查工作組織方式、清查范圍、清查單元、地熱和礦泉水資源數量指標統計方式、礦業權調查范圍和有償處置情況劃分、資產清查價格體系建設模型等方面提出了處置依據和建議，初步構建了礦產資源資產管理體系報表制度、空間“一張圖”、年報制度和軟件系統平臺建設模型，但尚不夠全面，在今后的工作中還需繼續完善細化。