我國(guó)歷來重視礦產(chǎn)資源綜合利用工作，黨的十八大以來，黨中央把堅(jiān)持綠色循環(huán)、低碳發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑。黨的十九大報(bào)告中也提出“推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”，把重視資源綜合利用提到了更高的戰(zhàn)略高度。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定，在開采主要礦產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)具有工業(yè)價(jià)值的共生和伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開采，綜合利用，防止浪費(fèi)；對(duì)暫時(shí)不能綜合開采或者必須同時(shí)采出而暫時(shí)還不能綜合利用的礦產(chǎn)以及含有有用組分的尾礦，應(yīng)當(dāng)采取有效的保護(hù)措施，防止損失破壞。《中華人民共和國(guó)資源稅法》中也明確規(guī)定，納稅人開采共伴生礦、低品位礦、尾礦的，省、自治區(qū)、直轄市可以決定免征或者減征資源稅。另外，在《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)也都有相關(guān)資源綜合利用內(nèi)容。

　　但是，目前我國(guó)尚未出臺(tái)一部專門針對(duì)礦產(chǎn)資源綜合利用的法律法規(guī)，導(dǎo)致這些法律法規(guī)之間存在內(nèi)容重合的問題，也出現(xiàn)了概念不統(tǒng)一、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，有的甚至在執(zhí)行中加重了企業(yè)的綜合利用負(fù)擔(dān)。因此，亟待出臺(tái)一部具備針對(duì)性的《礦產(chǎn)資源綜合利用法》，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)礦產(chǎn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用。筆者將從我國(guó)有色金屬礦產(chǎn)資源綜合利用工作進(jìn)展，存在的主要問題以及結(jié)合當(dāng)下礦產(chǎn)資源綜合利用立法工作，談一些粗淺的認(rèn)識(shí)。

　　我國(guó)有色金屬礦產(chǎn)資源綜合利用進(jìn)展

　　近年來，我國(guó)有色金屬礦山企業(yè)積極開展礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用相關(guān)工作，在難采難選、復(fù)雜型有色金屬礦山的開發(fā)利用、尾礦資源綜合利用、固體廢物的回收利用、低品位礦石的回收利用、稀貴金屬的回收等方面取得了顯著成果。

　　1.有色金屬礦產(chǎn)資源綜合利用裝備技術(shù)水平大幅提升

　　在采選工藝和裝備技術(shù)方面，有色金屬礦山在充填采礦，無廢開采，深井開采，高海拔、低品位礦床開采，露天地下聯(lián)合開采等技術(shù)方面取得較大進(jìn)展,部分領(lǐng)域取得重大技術(shù)突破。例如在高海拔、低品位礦山開發(fā)方面，新建成的國(guó)內(nèi)最大地下礦山普朗銅礦，位于云南省西北部迪慶藏族自治州，海拔3600米~4200米，銅礦石平均品位在0.6%左右，屬于高海拔、低品位礦山。該礦設(shè)計(jì)采用的自然崩落法采礦工藝，囊括當(dāng)今世界上采礦、選礦、尾礦等諸多先進(jìn)技術(shù)和裝備。礦山生產(chǎn)廢石經(jīng)汽車運(yùn)至塌陷坑回填，增加地表覆蓋層厚度，取消了廢石場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了無廢石場(chǎng)開采；整個(gè)項(xiàng)目生產(chǎn)工藝流程生產(chǎn)廢水不外排，進(jìn)行回用，實(shí)現(xiàn)廢水“零”排放；并在國(guó)內(nèi)有色金屬礦山首次采用空氣源熱泵技術(shù)汲取礦井回風(fēng)余熱進(jìn)行礦井進(jìn)風(fēng)預(yù)熱，滿足高寒地區(qū)礦井進(jìn)風(fēng)要求，節(jié)能效果顯著。

　　在低品位難選礦、復(fù)雜難選礦、多金屬難選礦的選礦技術(shù)方面，掌握了鎢、鉬、錫、金、鎳、鉭鈮等金屬的選礦關(guān)鍵技術(shù)，對(duì)有色金屬產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展起到了引領(lǐng)與支撐作用。例如在低品位白鎢礦回收方面，洛鉬集團(tuán)從1980年起，即開始對(duì)白鎢綜合回收技術(shù)進(jìn)行試驗(yàn)和研究，歷經(jīng)20余年持續(xù)研發(fā)探索，在2001年取得突破，開發(fā)出“常溫粗選，粗精礦加溫脫藥后精選新工藝”，使我國(guó)白鎢選礦技術(shù)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平，解決了低品位白鎢礦礦產(chǎn)資源的高效利用問題。根據(jù)中國(guó)鎢業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2020年我國(guó)白鎢精礦產(chǎn)量占比達(dá)到69%，較2002年上升了37個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)于保障國(guó)家資源安全、支撐戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

　　在尾礦的綜合利用方面，目前國(guó)內(nèi)的主要途徑是尾礦充填采空區(qū)。尾礦充填采空區(qū)，不僅可以治理地下采空區(qū)、避免采空區(qū)造成的地表塌陷和安全隱患，而且能夠提高回采率，大量利用尾礦廢棄物，減輕礦山廢棄物對(duì)環(huán)境的不利影響。近年來，尾礦充填技術(shù)發(fā)展愈發(fā)成熟，已成功應(yīng)用于多家井下礦山企業(yè)采空區(qū)治理，同時(shí)國(guó)內(nèi)骨干有色金屬礦山已經(jīng)著手建設(shè)無尾礦山。例如凡口鉛鋅礦通過尾砂回收及充填利用綜合技術(shù)，尾砂回收及充填利用率從2003年48.79%提高到目前的76%以上，大大提升了尾礦利用水平，2019年凡口鉛鋅礦實(shí)施了尾礦資源綜合回收及環(huán)境治理開發(fā)項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后，凡口鉛鋅礦將實(shí)現(xiàn)選礦尾砂“零”排放，為尾礦庫在2025年順利退出奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　在有色金屬礦山廢石綜合方面，目前大多數(shù)有色金屬礦山開展了廢石的綜合利用。礦山企業(yè)通過技術(shù)改造，多數(shù)礦山廢石井下就地充填，減少廢石出坑對(duì)地表生態(tài)環(huán)境的影響，同時(shí)井下采空區(qū)通過尾砂和廢石的混合充填處理，逐步實(shí)現(xiàn)采充平衡，有效控制地壓活動(dòng)。還有一些企業(yè)將開采過程中將符合建材標(biāo)準(zhǔn)的廢石用于生產(chǎn)機(jī)制砂石，部分廢石用于采場(chǎng)內(nèi)道路路基鋪墊或場(chǎng)地平整或外售。

　　在稀貴金屬的回收方面，目前我國(guó)絕大多數(shù)稀散、稀貴金屬，如鍺、錸、鎵、鉍、銣、銫、鈷、鉑族等是通過綜合利用提取出來的。例如金川鎳礦作為世界著名的多金屬共生大型硫化銅鎳礦之一，鎳礦資源占國(guó)內(nèi)已查明資源儲(chǔ)量的36%，伴生元素有20多種。通過持續(xù)10多年的聯(lián)合科技攻關(guān)，金川鎳銅礦已回收利用的伴生有益元素達(dá)13種，是我國(guó)鉑族金屬生產(chǎn)基地，回收工藝達(dá)到了國(guó)際先進(jìn)水平。再譬如在伴生鍺資源回收方面，云南馳宏鋅鍺股份有限公司投資3億元實(shí)施了30噸/年鉛鋅礦伴生金屬鍺資源綜合利用項(xiàng)目，該項(xiàng)目被列為采用高新技術(shù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要項(xiàng)目之一、國(guó)家發(fā)改委列入“循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源節(jié)約重大示范項(xiàng)目”。

　　2. 有色金屬礦產(chǎn)資源綜合利用管理正在逐步得到加強(qiáng)

　　一是加大礦產(chǎn)資源開發(fā)整合力度，完成多個(gè)重點(diǎn)礦區(qū)的整合任務(wù)，不僅使銅、鋁、鉛、鋅、鉬、鎢、錫、銻等重要礦種開發(fā)利用規(guī)模化、集約化程度明顯提高，同時(shí)金、銀、銦、鉍、鍺等共伴生資源綜合利用水平大幅提升。二是建立了礦產(chǎn)資源“三率”指標(biāo)體系。2013年至今已完成銅、鋁、鉛、鋅、鎳、鎂、鎢、鉬、錫、銻、鉭、鈮、鍶、銀、鋯、鋰、稀土、鈷、鉍、鍺、鈦等有色金屬礦產(chǎn)資源“三率”指標(biāo)的制定工作，并將礦山企業(yè)的“三率”指標(biāo)考核明確列為礦山年檢的重要內(nèi)容，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源開發(fā)效率的過程監(jiān)管。尤其是將“資源綜合利用率”作為“三率”指標(biāo)之一進(jìn)行考核，有效提升了伴生資源利用水平。三是啟動(dòng)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)工作，甘肅金川、湖南柿竹園，廣西平果鋁等多家有色金屬礦山入選礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地，有力促進(jìn)了資源開發(fā)利用效率和水平的提高。

　　3. 循環(huán)經(jīng)濟(jì)邁上新臺(tái)階，一定程度上緩解了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)有色金屬礦產(chǎn)資源的需求壓力

　　在大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向指引下，冶煉渣、煙氣、廢水和廢雜金屬回收等資源利用受到高度重視。銅、鉛、鋅等冶煉企業(yè)原料中各種有價(jià)元素得到很好的利用，煙氣、冶煉渣中的各種元素得到充分回收。再生金屬產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，主要有色品種的再生金屬產(chǎn)量均創(chuàng)歷史新高，并呈持續(xù)增加趨勢(shì)。初步測(cè)算，2020年我國(guó)再生銅供應(yīng)量325萬噸，約占銅消費(fèi)量的25%左右；再生精煉鉛占精鉛總產(chǎn)量比例達(dá)到44%；廢鎢再生利用率約達(dá)到25%左右；在新能源鎳、鈷、鋰等資源循環(huán)利用方面，電子廢棄物綠色循環(huán)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的成功，促使廢舊電池回收逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，以深圳格林美股份公司、廣東邦普循環(huán)科技公司等為代表的企業(yè)已經(jīng)走在產(chǎn)業(yè)的前列。

　　在有色金屬冶煉綜合利用方面，有色金屬冶煉制酸占國(guó)內(nèi)硫酸產(chǎn)量達(dá)到34%，較2002年提高近15%，且呈逐年提升趨勢(shì)；冶煉多金屬廢酸資源化技術(shù)取得突破，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模廢酸中多金屬的直接回收及廢酸回用，危廢產(chǎn)生量較國(guó)際現(xiàn)行方法削減90%以上。另外目前我國(guó)生產(chǎn)的銦、鉍、鍺、錸等有色金屬，絕大多數(shù)是通過銅、鉛鋅等有色金屬冶煉綜合利用回收的。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)鉍產(chǎn)量約占到全球產(chǎn)量的80%、鍺產(chǎn)量約占全球產(chǎn)量70%、銦產(chǎn)量約占全球產(chǎn)量的40%，為提升戰(zhàn)略金屬話語權(quán)提供了保障。

　　4. 重金屬污染防治取得進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)資源利用和環(huán)境雙豐收

　　有色金屬行業(yè)重金屬污染防治遵循源頭預(yù)防、末端治理并重的原則，針對(duì)鉛、汞、砷等重金屬污染物產(chǎn)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以鉛、鋅、銅等重有色金屬冶煉生產(chǎn)過程為控制重點(diǎn)，實(shí)施了清潔生產(chǎn)和綜合回收先進(jìn)技術(shù)改造，從源頭削減汞、鉛、砷等重金屬污染物的產(chǎn)生量，有效降低了末端治理壓力，污染防治和綜合利用水平上了一個(gè)新臺(tái)階。

　　在清潔生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)方面，成功開發(fā)出一批先進(jìn)的清潔生產(chǎn)技術(shù)，如氧氣底吹(側(cè)吹)煉銅技術(shù)、旋浮銅冶煉技術(shù)、氧氣底(側(cè))吹熔煉液態(tài)高鉛渣直接還原技術(shù)等等行業(yè)重大共性關(guān)鍵清潔生產(chǎn)技術(shù)。這些技術(shù)已經(jīng)成為我國(guó)銅、鉛鋅等行業(yè)的主流工藝。

　　在冶煉廢渣無害化方面，針對(duì)我國(guó)有色金屬行業(yè)產(chǎn)生的大量含鉻、砷等有害元素的固體廢棄物，開發(fā)了鉻渣及其堆場(chǎng)重污染土壤微生物治理技術(shù)、砷污染物集中安全處置技術(shù)、冶金化工固體廢物安全利用技術(shù)等新技術(shù)，并在湖南株洲、郴州等地實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化推廣應(yīng)用。

　　存在的主要問題

　　1. 礦產(chǎn)資源綜合利用法律法規(guī)不夠健全，未充分體現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源綜合利用工作的鼓勵(lì)和引導(dǎo)

　　從中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)研的情況看，國(guó)內(nèi)有色金屬礦山企業(yè)認(rèn)為目前的一些法規(guī)對(duì)礦山是一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)，特別是《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》的出臺(tái)已嚴(yán)重制約了礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)普遍認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)出讓收益在共伴生資源征收方面未考慮企業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)投入和研發(fā)投入的風(fēng)險(xiǎn)。以鋁土礦綜合回收鎵為例，根據(jù)目前行業(yè)工藝技術(shù)水平，鋁土礦中伴生鎵提取困難，選冶回收率僅10%左右，收益難以覆蓋成本，但在礦權(quán)出讓收益評(píng)估時(shí)未考慮企業(yè)實(shí)際情況，評(píng)估值遠(yuǎn)高于企業(yè)的實(shí)際回收率，上繳權(quán)益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了產(chǎn)出綜合利用價(jià)值，大幅提升企業(yè)綜合利用的成本，嚴(yán)重挫傷企業(yè)進(jìn)行伴生資源和低品位資源利用的積極性。

　　2. 小礦眾多，綜合利用水平差異大

　　根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)有色金屬礦山共伴生元素多達(dá)40多種，80%以上礦床含有銅、鋅、鉛等10多種共生、伴生元素，尤其是鉛鋅礦床普遍共伴生Cu、Fe、S、Ag、Au、Sn、Sb等20種多種元素。一些新興戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源如銦、鉍、鍺、鎵、錸等也主要伴生于銅、鉛鋅、鉬、鋁等有色金屬礦產(chǎn)資源當(dāng)中，且資源儲(chǔ)量位居世界前列。雖然共伴生礦的潛在價(jià)值較大，但目前我國(guó)有色金屬礦山主要以中小型為主，總體上眾多中小礦山綜合利用水平不高，同時(shí)由于過于注重經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致部分有用組分回收少。另外，由于綜合利用所得產(chǎn)品科技含量和附加值低，效益不佳，也影響了企業(yè)綜合利用的積極性。

　　3. 創(chuàng)新能力不足，經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化能力有待提高

　　雖然近年來，我國(guó)在礦山采選冶綜合利用相關(guān)技術(shù)取得了一些成就，但是由于礦山稅負(fù)較重，且缺少相關(guān)正向激勵(lì)機(jī)制，總體上我國(guó)礦山企業(yè)在技術(shù)攻關(guān)能力上和科技研發(fā)投入上積極性不高，再加之一些技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)與企業(yè)需求之間銜接不夠，導(dǎo)致技術(shù)的轉(zhuǎn)化率不高，也成為制約我國(guó)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的主要因素之一。

　　4. 有色金屬礦產(chǎn)資源稟賦下降，開采成本不斷提高

　　目前，國(guó)內(nèi)多數(shù)骨干有色金屬礦山是在上個(gè)世紀(jì)80~90年代投產(chǎn)的，個(gè)別礦種的主力礦山如鎢礦、銻礦、錫礦等大部分始建于建國(guó)初期，歷經(jīng)幾十年的開采歷史，逐漸進(jìn)入深部開采，資源品位下降明顯、近一半礦山資源枯竭，產(chǎn)能急劇萎縮，開采成本上升，開采難度大。

　　關(guān)于礦產(chǎn)資源綜合利用立法工作的建議

　　一是盡快建立以《礦產(chǎn)資源綜合利用法》為統(tǒng)領(lǐng)的礦產(chǎn)資源綜合利用法律法規(guī)體系，在法律上明確任何礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必須遵守國(guó)家生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，通過法規(guī)、管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，將合理利用和綜合利用貫徹于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施直到閉坑全過程，以保持人類世代對(duì)礦產(chǎn)資源的永續(xù)利用。

　　二是明確規(guī)定涉及資源綜合利用的行政主管機(jī)關(guān)及其主要職能。對(duì)資源綜合利用的政府主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任需要進(jìn)一步強(qiáng)化，落實(shí)責(zé)任部門，加大對(duì)違法行為、資源浪費(fèi)行為的懲處力度，對(duì)于政府部門違法行使職權(quán)或不履行環(huán)境職責(zé)要進(jìn)行問責(zé)。同時(shí)，政府作為市場(chǎng)的監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮自身監(jiān)督管理的責(zé)任，健全和細(xì)化相關(guān)部門的監(jiān)管工作機(jī)制。

　　三是建立市場(chǎng)為導(dǎo)向的多層次、多渠道、多元化的科技投入體系。推進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用科技進(jìn)步與創(chuàng)新，加大科技創(chuàng)新基礎(chǔ)性技術(shù)的研發(fā)投入，健全以企業(yè)為主體，市場(chǎng)為導(dǎo)向的多層次、多渠道、多元化的科技投入體系。國(guó)家要通過金融政策鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先給予礦產(chǎn)資源綜合利用資金支持，通過稅收政策鼓勵(lì)各類依法設(shè)立的投資機(jī)構(gòu)對(duì)礦產(chǎn)資源綜合利用項(xiàng)目進(jìn)行投資，鼓勵(lì)各種擔(dān)保機(jī)構(gòu)為礦產(chǎn)資源綜合利用企業(yè)提供信用擔(dān)保。國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)立礦產(chǎn)資源綜合利用公益補(bǔ)償金，主要用于從財(cái)政上資助與扶持具有較強(qiáng)社會(huì)效益和涉及國(guó)家戰(zhàn)略安全的資源綜合利用項(xiàng)目。不定期發(fā)布國(guó)家資源綜合利用技術(shù)導(dǎo)向目錄。重大的礦產(chǎn)資源綜合利用科研與技術(shù)開發(fā)課題，納入國(guó)家或地方的科技攻關(guān)計(jì)劃，認(rèn)真組織實(shí)施。

　　四是制修訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，完善稅收政策。一是依據(jù)《資源稅法》第七條（二）“納稅人開采共伴生礦、低品位礦、尾礦”，各省、自治區(qū)、直轄市可以決定免征或者減征資源稅”相關(guān)規(guī)定，按照資源稅稅負(fù)總體平移的精神，建議有關(guān)部門盡快牽頭制定《資源稅法》相關(guān)實(shí)施細(xì)則，敦促各省、自治區(qū)、直轄市落實(shí)有色金屬礦山的共伴生礦減免政策。二是研究制定廢石、尾砂等綜合利用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)礦山企業(yè)對(duì)廢石直接資源化利用，制定相關(guān)政策鼓勵(lì)固廢減量化、無害化、資源化，制定具體細(xì)則予以支持，對(duì)利用尾礦、廢石等代替自然資源作為建筑材料，明確免征相關(guān)稅費(fèi)。

　　五是建議盡快修訂《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》。在未充分考慮經(jīng)濟(jì)因素情況下，對(duì)伴生元素繳納權(quán)益金，總體上是不利于伴生元素的綜合利用。建議有關(guān)部門盡快修訂《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》，鼓勵(lì)伴生元素的綜合評(píng)價(jià)與綜合利用。